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如何看待一季度“近万亿”的财政缺口?

我们知道,今年一季度,全国财政的一般公共预算,出现了巨额的收支缺口。从下图可以看到,自2017年开始,一季度开始出现一般公共预算赤字。但是今年一季度的赤字为4973亿元,远高于2017年的赤字1551亿元和2018年的赤字451亿元。
首先,我们感兴趣的一个问题是,当前收支赤字的来源是哪儿?从下图可以看到,一季度的一般公共预算收入和支出的同比增量,历年来基本上保持相近的增幅。但是今年是个例外,今年一季度支出同比增加7632亿元,收入同比仅增加3110亿元,收入增加的幅度明显较低。具有类似特点的,还有2009年和2012年的一季度。
 
为什么一季度财政收入增长乏力呢?一个原因是减税。根据财政部数据,今年一季度个人所得税3239亿元,同比下降29.7%,仅此一项就少收2300亿元左右;为了支持中小企业,今年加快了出口退税流程,一季度出口退税5062亿元,同比增长32%,提前退800亿元左右。
 
但是另一方面,我们来看看,财政收支的时间进度。我们计算历年的一季度财政收支,占全年的比例。今年一季度的财政收入,占全年预算的比例为27.9%,跟去年持平;但是一季度的财政支出,占全年预算的比例为24.9%,远远高于历史同期,为历史新高。
我们来总结一下,一季度的一般公共预算中的财政收支情况。一季度财政收入方面,由于个税减税及加快出口退税,收入少收了大概3000亿左右,而一季度财政支出进度大大提前,如果参考去年的进度,一季度财政支出多支了4500亿左右。两者轧差,增加缺口7500亿左右。也就是说,一季度出现的一般公共预算赤字,大概4成源于减税带来的减收,6成源于财政支出提前。
 
我们再用类似的方法,来看看政府性基金预算。从下图可以看到,自2013年以来,今年一季度是第一次出现政府性基金预算赤字,且赤字高达4581亿。
 
同样,我们来看看政府性基金预算的收支赤字来源是哪儿?我们知道,政府性基金预算一般是以收定支、自求平衡的。从下图可以看到,一般来说,政府性基金收支基本同步,少收就少支,多收就多支,收支基本平衡。
 
但是今年一季度是个例外,今年一季度,基金收入同比去年降了953亿,而基金支出同比去年增长了6770亿,缺口达到了7723亿。支出力度,远远大于当期收入水平。
 
其中,基金收入下降的主因,是国有土地使用权出让收入下降9.5%。从100个大中城市的土地成交情况来看,一季度,二线城市同比下降21.86%,三线城市下降22.75%,只有一线城市增长7.77%。从土地成交的情况来看,开发商正在撤离二三线,扎堆一线城市,这是一种防守策略。由于一线城市的土地成交的绝对量不大,所以整体的土地成交额下滑。
我们再来看看,基金收支的时间进度。我们计算历年的一季度基金收支,占全年的比例。毫无疑问,今年一季度的基金支出进度也是比较快的。但是更重要的是,今年一季度的基金收入的进度比较慢,这就意味着,如果按照目前的进度,今年的整体基金收入预算,很可能完不成。主因是今年房地产开发商的预期不乐观,拿地不积极。
 
综上所述,今年一季度,综合一般公共预算和政府性基金预算,一季度共出现了收支缺口合计9554亿。收支缺口,主要依赖于今年提前下发地方政府债券发行计划,今年一季度,全国发行地方政府债券14067亿元。其中,发行新增债券11847亿元(包括新增一般债券5187亿元、新增专项债券6660亿元)。新发债券的规模,与收支的资金缺口基本上匹配。
 
我们来看看,今年一季度财政支出的重点,跟去年有什么变化。从下图可以看到,今年一季度,教育、节能环保、城乡社区、交通运输四大类科目支出增长明显。社会保障和就业、农林水、债务付息三大类科目的支出有所减少。其中,债务付息下降,应该与政府债务低成本置换有关。
 
其中,城乡社区和交通运输这两类支出,与基建投资关系较大。另外,政府性基金预算支出中,国有土地使用权出让收入安排的支出增长45.2%,其中也有很大比例用于基建类投资。所以我们看到,今年一季度基建投资同比增长4.4%,相比2018年全年3.8%的增速有所反弹。
 
最后总结一下本文的主要结论。第一,今年一季度,综合口径的财政收支缺口近万亿,一部分原因是减税带来的财政少收,一部分原因是财政提前支出,两者大概55开。
 
第二,财政提前支出的很重要去向,是基建类投资,这带来了基建投资的小幅回暖。但是基建投资靠财政预算内支出是远远不够的,还需要广义财政的扩张,后者目前还没有看到发力的迹象。
 
第三,一季度的万亿收支缺口,主要是靠发行政府债券来募集。其中值得注意的是,政府性基金预算也出现了巨额赤字,这是不同寻常的。因为往年政府性基金预算都是自求平衡的,背后的土地出让金收入下降,值得关注。
 
第四,总的来说,一季度财政“子弹”打的有点快,目前的进度是难以为继的。所以上周五中央开会精神,透露出刺激政策要降降温,既有为结构性、体制性改革让路的考虑,也有不得已而为之的因素。
 
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