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如何看待专项债新增额度提前下达?

最近财政问题比较热门,比如近期消息,今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕,并按规定提前下达明年专项债部分新增额度。恰逢8月财政数据发布,我们来试着做一个算术题,算一算今年的赤字能否兜得住。
 
我们先来看看,过去五年的一般公共预算的累计收支缺口。从全年的收支缺口来看,呈现逐年递增的态势,其中2018年的缺口增加较多。今年截至1-8月的累计缺口1.6万亿元,比去年同期多8200亿元,今年的缺口是历史最大的。
 
 
那么这个收支缺口,还有多少扩张空间?我们来算算。这要先回到一般公共预算的基本公式,即:财政收入 + 赤字额 = 财政支出。从下图来看,这个公式一般都不成立,资金缺口就需要从别的科目调入来调节。用来调节的科目,主要有两个,第一个是预算稳定调节基金和地方财政结转结余资金;第二个是政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金。
 
 
2018年,一般公共预算的财政收支缺口为13754亿元,根据财政部披露的数据,2018年调入资金及使用结转结余资金合计14772.77亿元,缺口基本上得到弥补。
 
根据财政部披露的2019年预算,2019年一般公共预算中,使用调入资金及使用结转结余为15144亿元,另一方面,财政赤字目标是27600亿元,这也就意味着,2019年一般公共预算收支缺口的最大值大概是42744亿元。
 
2019年1-8月,一般公共预算收支缺口为16008亿元,使用进度为37.5%,2018年1-8月同期的使用进度为20.8%,这预示着,今年四季度财政发力的后劲,可能差于2018年。
 
我们再来算算,按照目前的财政收支的增速,最后的收支缺口大概是多少。1-8月累计,全国一般公共预算收入同比增长3.2%,增速比较稳定,如果按照增长3.2%来测算,全年的一般公共预算收入预计为189219亿元。
 
1-8月累计,全国一般公共预算支出同比增长8.8%,如果按照增长8.8%来测算,全年的一般公共预算支出预计为240345亿元。
 
如果按照1-8月的累计增速,来核算全年的收支数据,显示全年收支缺口为51126亿元,显然这个缺口是兜不住的,即便考虑到赤字和外部调入资金。
 
如果假设预算收入增速维持3.2%不变,再假设收支缺口达到42744亿元的最大值,来匡算全年支出最高为231963亿元,全年增速为5%。这也就意味着,一般公共预算支出增速将会继续下降。
 
我们算完了一般公共预算的收支数据。我们来关心第二个问题,就是2019年一般公共预算中,使用调入资金及使用结转结余为15144亿元,主要资金来源是政府性基金预算,那么政府性基金预算有没有这么多的资金可供使用?
 
从下图可以看到,今年的政府性基金预算收支缺口明显较大,今年截至1-8月的累计缺口为-6758亿元,明显高于历史同期。
 
 
再来看看政府性基金预算的完成进度如下。从下图可以看到,1-8月基金收入的进度完成情况显著好于历史同期,原因之一是今年的基金收入预算定的不高,原因之二是二季度以来,地方政府加快了卖地进度。但是这也意味着,后续基金支出进度赶上来之后,政府性收支缺口会迅速拉宽,21500亿元的地方政府专项债,可能很大部分用来填补政府性收支缺口。
 
 
这样的话,今年就会出现一个新情况。往年,政府性基金预算中,预算收入往往出现超收,主要得益于卖地收入超收,同时又发行了大量的地方政府专项债,使得政府性基金预算账户出现大量盈余,从而有能力调去一般公共预算账户。
 
但是今年房地产市场加强调控,政府性基金预算收入,可能仅能完成预算目标,这就使得地方政府专项债将主要用来弥补政府性基金预算收支缺口。这就意味着,一般公共预算需要外部调入的15144亿元,失去了着落。
 
由于一般公共预算的目标更重要,因此更大的可能是,政府性基金预算收入优先被调入一般公共预算,政府性基金预算支出目标完不成。因此提前下达明年的专项债新增额度这件事情,可能并不是加大财政刺激的信号,而是为了完成年初预算而不得已之举。这也可以侧面解释今年的基建投资表现一般。
 
注:本文仅为笔者个人思考,期待更多交流。
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