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7月24日政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案”,引发市场关注。

可能有观点,会把地方债务风险,与地方政府隐性债务风险,混在一起。关于这个问题,笔者认为,可能首先需要统一一下对地方政府隐性债务的理解。

首先看地方政府显性债务。在2014年新预算法之前,官方对地方政府收支的规定是“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”

因此从法理上讲,2014年新预算法之前,地方政府是不允许有债务的。

2014年新预算法,对地方政府举债做了约定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。”

2014年新预算法,放开了地方政府的举债空间,但是要满足四个前提:在国务院确定的限额内、列入本级预算调整、有债务偿还计划和偿还资金来源、只能用于公益性资本支出。

地方政府的法定债务或者说显性债务是公开的,大致可以分为地方政府一般债和地方政府专项债,数据是公开透明的。也有分析人士,基于地方政府的法定债务,计算了各地方的债务率、债务收入比等。但是总的来说,在目前的制度环境下,地方政府的法定债务,与国债的偿还效力基本接近,违约风险很小。

其次是地方政府隐性债务。虽然2014年放开了地方政府举债,但是2014年之前,尤其是2008年次贷危机之后,地方政府为了稳经济,变相举债,积累了一部分债务。在开正门的同时,也需要对存量债务进行清理甄别。

第一次清理甄别,是2014年10月国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》。随后财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知。

此处的名称是地方政府性债务,处理的口径是将存量债务纳入预算管理,处理的方法是发行地方政府债券置换,处理的基础依据是审计署2013年6月底的全国政府性债务审计结果,截止时间是2014年底。债务分成了三类,分别是政府负有偿还责任的债务,政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务(简称一类债务、二类债务、三类债务)。

2015年财政部下发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》,提出对于地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分,通过三年左右的过渡期,由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。2015-2018年,合计发行置换债12.2万亿元。

第二次清理甄别,源于2017年7月政治局会议提到“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量。”这是首次提到隐性债务这个概念。

2018年8月,《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号,简称27号文)印发,对隐性债务口径进行统一,是指地方政府在法定债务限额之外直接或间接承诺以财政资金偿还,以及违法提供担保等方式举借的债务。

2017年7月全国金融工作会议,提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”

监测名单依据财政部债务监测系统,截止时点是2018年。财政部现在不定期发布新增隐性债务的典型案例的问责通报。地方政府隐性债务的管理已经相当严格。

2018年对地方政府隐性债务进行统计、上报和审计之后,2019年通过置换债替换隐债,进行建制县隐债化解试点。2020年底至2022年6月,通过发行特殊再融资债,一部分用于建制县隐债化解,一部分用于全域无隐债试点。

以上就是化解地方政府债务的一些概要的历史脉络。

7月24日政治局会议提出“化解地方债务风险”,有可能拉开第三次清理甄别的序幕。这次跟前两次的背景有所区别,第一次是要开正门堵偏门,第二次是隐性债务增长较快,要及时扼制增长。这次是经济增长下滑,尤其是房地产市场长期低迷,带来地方政府广义财政收入压力加大,进而传导至地方债务。

最近有消息称,即将使用地方政府债务限额的剩余空间,对一部分隐性债务进行置换。笔者不确定这个消息的真实性,但是可能性确实是存在的。但是仅仅是使用地方政府债务限额空间置换隐性债务,应该不是本轮债务化解的全部。

因为地方政府隐性债务是2018年的老概念,不是新事物。而且由于对2018年后新增隐性债务的管控一直较严,因此预计新增规模可能也不是很大。

本次的措辞是地方债务,简单从字面意思理解,一方面,债务前面限定了地方,跟地方政府有一定的联系,但是又没有限定政府,意味着跟地方政府没有强关联。因此本次政治局会议提的地方债务,是指跟地方政府有着千丝万缕的联系,但是又跟地方政府没有直接关系的债务。

这意味着,这些债务没有经过人大预算流程,也没有地方政府的承诺或者担保。但是与地方政府有股权关系,比如地方国企或者城投,或者与地方政府有业务关系,比如主营业务收入来自于地方政府。

尤其需要注意的是,这些债务虽然与地方政府没有直接或者间接的联系,但是市场却认为地方政府要兜底。笔者将其称之为地方政府隐隐债,这应该是下一步化解债务的重点。

关于化债方法,市场已经讨论很多了,笔者不再赘述。

有两个问题值得我们思考。第一,一般来说,化解债务的一个维度是遏制新增,那么如果遏制了地方政府隐隐债的扩张,是否会影响地方政府托底经济的能力,有待观察。

第二,根据专家测算,中国过去的基建投资回报率在全世界范围来看都是很高的水平,最近十几年则下降很快,目前回报率只有2%-3%,大概率低于现在的全社会融资边际成本。那么进一步加大基建投资力度,是否会加剧资源错配,反而会压低潜在增长中枢。

 

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万钊

万钊

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经济学博士

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